深度 | 对建设四川内陆自由贸易港的思考

成都自贸试验区2019-10-04 15:14:23

作者系成都高新自贸试验区管理局办公室副主任 郭雨松

自由贸易区和自由贸易港

开放是国家崛起的必由之路。2013年,在当时的国内外环境下,国务院做出建设中国(上海)自由贸易试验区的决定。三年之后,党中央国务院又提出在上海自贸试验区的基础上设立自由贸易港区。


自由贸易试验区是我国进一步融入经济全球化的重要载体,是要进一步以开放促改革、促发展,率先建立符合国际化和法治化要求的跨境投资和贸易规则体系。自由贸易试验区的主要任务是加快转变政府职能,积极推进服务业扩大开放和外商投资管理体制改革,大力发展总部经济和新型贸易业态,加快探索资本项目可兑换和金融服务业全面开放,探索建立货物状态分类监管模式,努力形成促进投资和创新的政策支持体系,着力培育国际化和法治化的营商环境,力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区。


由此可见,自由贸易试验区的主要特征就是投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范。


自由港则是设在一国(地区)境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域,是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。香港、新加坡、鹿特丹、迪拜都是比较典型的自由港。探索建设中国特色的自由贸易港,打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地,对于促进开放型经济创新发展具有重要意义。


自由贸易港(自由港)不是孤立的载体,是建立在海关特殊监管区内的开放程度最高的特定区域,主要体现在四个特征:

一是境内关外;

二是货物进出自由;

三是人员进出自由;

四是商品免征关税。


这里需要说明的是,之所以提出绝大多数商品免征关税,是因为根据国际公约规定了各种物流运输形态下的禁运品。除这些禁运品外,货物进出均应自由,且应免征关税。

“目前全球开放水平最高的特殊经济功能区”表明自由贸易港区的特殊意义,就是要在现有某些自贸试验区以及其包含的自由区的基础上,对标国际最高水平,建立高标准的对外开放区域,立志成为全球贸易枢纽中心。基于此,自由贸易港港也常被视为自贸试验区的“升级版”。


那么,自由贸易港是不是自由贸易试验区的升级版?


这个问题不能简单的回答。

一方面,在自由贸易试验区内,四个主要特征中除货币兑换自由还没有完全实现外,其他特征已经基本实现或者正在逐步完善,这需要时间。而比较国际上成熟的自由贸易港,也并非所有成功的自由贸易港都实现了货币兑换自由。从这个意义上讲,自由贸易港不是自由贸易试验区的升级版。


从另一方面看,就是如何界定“境内关外”的问题,目前自由贸易试验区“一线放开,二线安全高效管住”也没有完全实现,仅就这点而言,自由贸易港可以认为是自由贸易试验区的升级版。

自由贸易港的经验借鉴

从自由贸易港发展史来看,国际上成熟的自由贸易港区多位于海运历史悠久、市场机制比较完善的发达国家,如德国汉堡自由贸易港、迪拜自由贸易区、荷兰鹿特丹自由贸易港区、新加坡以及美国的各大自由贸易港区。我国香港特别行政区经过100多年的发展也成为世界首要的物流和资金自由港。


这些成功的自由贸易港的建设模式实际上有着完全不同的风格和特点。香港、新加坡的整体型自由贸易港德国汉堡、韩国釜山自由贸易港区阿联酋迪拜工贸结合型自贸区,以及荷兰鹿特丹港为物流型自贸区都有其各自鲜明的特色。


大致上我们可以将自由贸易港按此分为三类:

一是不划定特定区域,以保税物流园区为点,以保税运输为线组成自由贸易网络体系,例如鹿特丹港;


二是划定港口及其周边区域作为自由贸易港区,例如汉堡港、釜山港、迪拜港等;


三是港口所在城市即为自由贸易港区,这种类型通常为城市型国家或者特殊地区,如新加坡、中国香港等。


新加坡

新加坡财政部为自由贸易港区的主管机关,自由贸易港区的管理机构或经营机构由财政部授权设立,履行从开发到经营管理等一系列受权的职责。


新加坡自由贸易港区的行政管理和开发经营职能相互分离,主要采取由海关、民航局、港务局监管,专业公司运营的管理模式。在货物贸易方面,新加坡自贸区除对极少数商品外,通商物流几乎完全没有限制。新加坡海关的通关手续和程序都极为简便,自贸区内普通货物的卸货时间约为4—6个小时,大型快递公司的货物大约只需1个小时。


新加坡一直以来非常重视信息化建设在贸易和投资便利化中的作用,实行了高度整合的信息统一监管系统TradeNet。通过TradeNet连接海关、检验检疫、税务等35个政府部门,与进出口转口贸易有关的全部事项均可通过该系统申请并完成。


区港一体化运作则是新加坡自由贸易港区十分鲜明的特征。通过一体化运营平台可以同时实现向前整合投资、向后整合经营和水平整合的管理。


中国香港

中国香港长期作为开放经济体,绝大部分货物进出口无需缴税,税务结构简单,营商环境便利,且积极参与有利于流通的多边贸易协定。多年自由港的营建,使得香港在航运及贸易方面领先世界,早已是亚洲乃至世界的航运及贸易中心。


香港的特点在于不仅是贸易自由港,还是资金自由港。目前,中国内地60%的对外投资均经过香港或目的地为香港;而到中国内地的外商直接投资约有三分之二途经香港。中国香港同时也是内地公司上市的首选地之一,香港证券交易所近一半的上市公司为内地公司,占到市值六成以上。中国香港作为一个自由贸易港始终是中国内地对外贸易及金融的综合服务平台。


阿联酋迪拜

迪拜杰贝·阿里自由贸易区是阿联酋最大的自由贸易港区,也是中东地区最大的自由贸易港区。


杰贝·阿里自贸区采用的是政企合一的运营管理体制。杰贝·阿里自贸区管理局是由港口、海关和自贸区组成的联合体,作为政府性质的服务机构,管理局承担自贸区的招商、服务和管理工作。有别于伊斯兰传统,管理局可以直接向投资者颁发营业执照,提供行政管理、工程、能源供应和投资咨询等多种服务。


为促进贸易便利化,迪拜自贸区同样实行区港一体化运作,推行一站式统一管理。港口内对海关、银行、邮电、交通运输、安全等相关行政服务部门实行统一管理、统一办公。所有服务申请都能在自贸区实现,而不需要在迪拜不同的机构间进行穿梭。港口与机场之间建设有连接港口、自由区、物流城、机场的全封闭物流走廊。自贸区内还开辟了工业区,允许各种类型的企业在工业区内进行运作。迪拜还执行自由经济政策,没有外汇管制。


荷兰鹿特丹

荷兰是全球经济开放度最高的国家之一。鹿特丹港是荷兰最大的港口,也是欧洲最大的港口,鹿特丹港更偏重于其自由港的航运及贸易属性。


鹿特丹港是世界上通关效率最快的海关关区之一。港区通过高科技扫描仪及装备的全球最快列车扫描仪,快速清关并尽量减少开箱检查的麻烦。在海关相关进出口文件的提交上,港口同样利用PORTBASE系统向海关在线提交文件,因此无论进口商、出口商、发货人或航运公司身在何处,均能及时办理。鹿特丹港区最大的特点是储、运、销一条龙。鹿特丹港通过一些保税仓库和货物分拨中心进行储运和再加工,提高货物的附加值,然后通过公路、铁路、河道、空运、海运等多种运输路线将货物送到荷兰和欧洲其他目的地。鹿特丹通过完善的公路网络系统与欧洲所有的大城市连接起来。从鹿特丹出发,只需8~10小时就可以到达巴黎、法兰克福和汉堡,到达德国的主要工业区鲁尔地带和比利时大部分地区所需的时间就更短了,即使是北欧这样较远的地区也可以在24小时之内到达。荷兰的公路运输拥有雄厚的实力,欧盟30%的国际公路运输由荷兰承担。鹿特丹港还是集装箱运输的发源地。鹿特丹几乎每天都有一系列的集装箱列车向欧洲各地发车。


德国汉堡

汉堡自由港,位于欧盟、欧洲自由贸易联盟和经互会的中心,从而使它成为欧洲最重要的中转海港,汉堡港的特色也在于货物中转


货物可任意进行加工和交易而不必缴纳增值税,货物只有从自由港输入欧盟市场时才需向海关结关,交纳关税及其他进口税;只要能提供有关单证证明,海关就区分管理,视同在欧盟境内另一口岸已完成进入欧盟手续。


目前汉堡港已建立了欧洲第一流的港口数据通信系统DAKOSY。该系统不仅能在港内进行数据交换,而且可用于各种运输手段之间的协作,是货主选择最佳运输方案的手段。遗憾的是,汉堡港由于自身发展及欧盟市场的统一,于2013年开始不再作为自由贸易区。


建设内陆自由贸易港的可行性

(一)自由贸易港的发展脉络

回顾历史,我们可以从世界经济中心的崛起中得到有益的启示。17世纪初,荷兰通过造船起家发展成全球船运中心,推动荷兰迅速崛起成为全球贸易中心,并进一步发展成为全球金融中心,金融促进贸易经济发展反过来推动荷兰经济发展,最终奠定了荷兰在17世纪的全球霸主地位。18世纪,英国也几乎走过了同样的道路。通过货物贸易推动英国成为全球贸易中心,并推动英国制造业的崛起,然后进一步将伦敦发展成为全球金融中心,奠定了日不落帝国在18世纪的全球霸主地位。19世纪40年代以来,美国的崛起也几乎是同样的路线。

一是通过航运物流发展成为贸易中心。通过航运物流的便捷形成货物贸易集散地,并通过降低成本的冲动发展制造业,通过制造业进一步带动货物贸易和服务贸易的发展。


二是贸易和物流快速集聚催生出支付结算中心。船运及物流带来贸易,有贸易就必须支付,支付的便捷性、时效性和安全性成为贸易带来的附加产品。


三是由支付发展出贷款与信托等业务,发展成投资中心和金融中心。贸易支付结算带动资金涌入,资本的逐利性使大量资金为寻找出路开始为商户和贸易提供金融服务,同时通过对贸易、物流、制造业的反哺催生出投资需求。


四是投资、贸易、物流集中在一起就必然形成地区性的经济中心。在配合国家经济地位的提升,一个跨国的甚至是全球性的经济中心就此崛起。

(二)海港不是自由贸易港的必然选择

从历史实践看,海港确实是绝大多数国家建设自由贸易港的共同选择,自由贸易港的“港”也由此而来。这是由当时的历史条件决定的。20世纪以前还没有空运,陆上运输也极其不发达,基本靠人力和畜力解决。而在没有集装箱运输以前,货运工具五花八门,托盘、纸包、麻袋等等各种包装物均被用于运输。因此内河航运或陆地运输同样耗时长,成本低。海运相对成本较低、风险较小,因此几乎是唯一选择。因此依托海港的贸易网络就此形成。


但现在完全不同了。就超过1000公里的长距离运输而言,铁路货物的平均运输成本比高速公路运输的平均运输成本低约20倍,比普通公路运输成本低约30-40倍,比航空运输低10多倍,比管道运输高约2-3倍。当然,平均运输成本受载货量、运输距离等方面的限制,上下有所浮动。但我们可以看到,随着中国高铁技术的发展,我国普通铁路主要被用来运输货物,其价格将更具有优势。就航空运输成本而言,主要成本集中在飞机本身,而飞机容量经济是指大型飞机的运输成本要低于小型飞机的运输成本。但随着我国国产货运飞机即将下线,如运20,ARJ21F等,飞机成本将大幅度下降,有助于进一步降低航空成本。


因此,海港固然是自由贸易港的天然选择,但不应成为自由贸易港的唯一选择。特别是在现代运输条件日新月异的情况下,全球化已经从沿海地区向内陆地区蔓延,内陆地区完全有条件有可能建设好自由贸易港。


(三)自由贸易港是西部地区加大开放力度的必然选择

2015年,国家发改委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。作为党中央国务院提出的重大战略,“一带一路”倡议有着独特的历史背景和时代因素,不同于以往我国提出的任何一个国家级战略。“一带一路”是一项我国主动经略周边的国际战略,是我国实践其新型国际关系的重要尝试,“一带一路”将伴随我国经济转型升级进程。自贸试验区建设的重要任务,就是要建设国际化的营商环境。西部地区在“丝绸之路经济带”中具有得天独厚的优势,自然资源和劳动力资源丰富,这些都意味着西部地区在“一带一路”倡议中必将发挥重大引领作用。


通过内陆地区自由贸易港建设,在深化沿海开放的同时,推动内陆和沿边地区从开放的洼地变为开放的高地,形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局,进而形成区域协调发展新格局,这正是国家建设第三批自由贸易试验区的要义所在。

四川建设内陆自由贸易港的优势

(一)成都具有得天独厚的区位优势

“一带一路”倡议深刻改写了四川省的宏观经济地缘地位,使中国西部迎来了历史性的战略机遇。2016年,成都GDP达到12170.2亿元,第一次超过万亿元水平,占全球经济总量的2.4‰,总量已经与新西兰相当。2016年成都市的外资依存度为4.7%,高于2.9%的世界平均水平。成都乃至整个四川省正由全球价值链低端向中高端发展。随着新机场建设、轨道交通、高速铁路、高速公路的发展,现代供应链体系和物流系统正日益完善。


成都的辐射带动能力也较强。成都长期作为西南地区的经济、政治和文化中心,可辐射贵州、云南、西藏等省市区。国家级的经济、金融基础设施均落地成都。长江经济带、成渝城市群的协作发展水平不断提高,也带动了西南地区在全国范围内的崛起。随着成都跃升为国家中心城市,城市核心功能不断增强必然带来经济辐射力的进一步扩展。

(二)成都自由贸易文化底蕴深厚

成都商业文化自古以来就享有盛名。早在秦汉时代,成都的盐业、冶铁业、金银业、漆工、丝织业就全国有相当的影响。左思在《蜀都赋》中曾描写:“亚以少城,接乎其西。市廛所会,万商之渊。列隧百重,罗肆巨千。贿货山积,纤丽星繁。”成都在汉代时即与洛阳、邯郸等名城并称为“五大都会”。汉代的成都,已经成为我国西南最大的商业中心城市,成为与各地区进行盐、铁、丝绸贸易的重要市场。唐代则有“扬一益二”之说,其中书写纸、印刷品、瓷器、织锦等广受欢迎。丝绸之路经济带上的重要商品——蜀锦就是来自于成都。解放后,成都也一直作为西南地区的商业中心和物流集散地而存在,商业氛围从未曾减少。

(三)成都具有生活城市的人本特征

生活城市是成都的鲜明特征。实现21世纪中华民族的伟大复兴,就是要从农业逻辑到工业逻辑回归人本逻辑,从生产导向最终解决人民群众对美好生活的向往,体现了成都作为高品质和谐生活城市的存在价值。无论是产业链,还是物流链,最终都要回到对人自身的关怀。从人本出发,成都更有机会不断推动新业态布局,推动新场景应用,推动新模式创新,推动新经济发展。

对四川建设内陆自由贸易港的建议

成都建设内陆自由贸易港,就是要依托成都的天然禀赋,立足于“一带一路”倡议、立足于发展长江经济带和成渝城市群,不断深化对外开放,聚焦破解市场主体的需求,在投资、贸易、金融、物流等不断需求突破,实现境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的目标。

(一)坚持以最高标准建设内陆自由贸易港区

建设内陆自由贸易港区,同样要对照国际上最高标准和最好水平的自由贸易港,实现核心制度创新和最高水平开放。


在地理范围上,建议以天府国际空港新城为依托,在其范围内选址设立海关特殊监管区域,和青白江国际铁路港区联动,直接建立境内关外的监管模式,以跨部门的智能化信息系统为支撑,把货物进出境、国际贸易、航运物流、金融服务等相关领域改革即成起来,形成系统性的制度安排,形成全产业生态圈的制度环境。

(二)创新体制机制构建区港一体化体系

目前,天府国际空港新城是依托国家级国际航空枢纽形成的新型城区,而天府国际机场也正在建设之中。可以说依托天府国际空港新城提早谋划自由贸易港区正当其时。


一是对空港货运部分区域及后方区域实行一体化、封闭式的海关特殊监管区域管理,实现“一线放开,二线安全高效管住,区港一体化”的运作模式。在一体化的海关特殊监管区域内,实现商品、服务、资金、人员要素充分自由流动。除国际公约明令禁止的货物,其他货物一律可以自由进出自由贸易港区。


二是依托青白江国际铁路枢纽,实现和天府国际空港新城特殊监管区域的空陆联动,实现跨欧亚大陆桥的有效衔接,实现空陆一体化运作。


三是探索设立单一体系的内陆自由贸易港区管理机构,按照国际最高开放度对自由贸易港区实行统一管理。建立一个跨部门的管理信息系统,链接所有管理机构、海关、检验检疫、海事、边检等部门和市场主体,全面实现“单一窗口”申报、审批和信息共享,实现横向到边、纵向到底的监管全覆盖。

(三)发展最开放的内陆产业生态圈

建议天府国际空港新城和青白江铁路港区按照管理和开发相互分离的理念,统筹设立开发主体全面负责对开发区域的建设、运营和服务,推进区域整体开发运营。


特别是开发主体应在统一管理机构的指导下,按照自由贸易港区产业功能定位,加强资源配置能力建设,加快区域开发,加大招商引资力度,重视企业服务,营造一流的营商环境环境。


在条件允许的情况下,和全球科技园区命运共同体计划(TSPPP)结合,引进国际高水平的自由贸易港区开放运营机构,合作或者合资开展运营管理,直接提升区域管理和开发开放的国际化水平。对入区企业,以创新为驱动,进一步简化对入区企业的监管,通过奖优罚劣实现优者更优,支持企业参与全球协同研发、开放创新,实现国际合作和推进产业生态圈向高端价值链升级的良性互动。

(四)探索离岸贸易和离岸金融服务

在当前,内陆自由贸易港首先应该大力吸引转口贸易,不断地集聚商品物流以及供应链企业,使成都首先成为西南地区链接沿海地区和泛欧亚地区的贸易枢纽。但是发展本地贸易、转口贸易并不是自由贸易港的终点,离岸贸易和离岸金融才是自由贸易港的最终发展方向。


在全球互联网产业发展日新月异的今天,物理距离已经不再是问题,内陆地区完全有条件弯道超车迅速发展离岸贸易。离岸贸易的意义在于其带来的信息和数据流,这是产业生态圈价值链的高端发展方向。


同时,在宏观审慎管理原则和风险可控的前提下,内陆自由贸易港区完全有条件率先试验,实现贸易结算资金自由收付制度。建议内陆自由贸易港区内允许各类金融机构以自由贸易港区相关业务为载体,加大跨境人民币的使用,为实体经济提供更多国际化金融服务和风险管理工具,为企业向价值链高端跃升提供全流程资金支持。同时,探索在自由贸易港区内实现离岸金融服务,特别是面向中东欧地区的离岸金融服务

(五)强化辐射带动能力实现协同开放

建议鼓励航空公司在天府国际空港设立国际中转基地,打造具有全球竞争力的航空网络节点,同步探索开放第五航权,优化西南地区与国际航空枢纽、国内航空枢纽之间的联动,带动和引领成渝城市群协调发展。


建议通过天府国际空港和青白江铁路港区联动,进一步优化蓉欧快铁布局,探索将铁路出口纳入启运港退税实施范围,创建完善天府国际空港和青白江国际铁路枢纽之间中转集拼模式。进一步强化内陆自由贸易港区的辐射带动能力,带动西南地区协同开放。


通过以天府国际空港为核心的自由贸易港建设,可以带动成都作为国家级国际航空枢纽的进一步发展,不断提升成都市乃至四川省的贸易集散功能和金融运行效率,从而辐射长江经济带。


参考文献:

1、汪洋,推动形成全面开放新格局,人民日报2017年11月10日

2、赵晓雷,邓涛涛,刘江华,国际先进自贸区区港一体化模式借鉴,中国外汇2017年第24期

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4、赵晓雷,自贸港是比自贸试验区开放水平更高的功能区,中国外汇2017年第24期

5、薛键,当银企遇见自由贸易港,中国外汇2017年第24期

6、熊筱伟,依托新机场探索建设内陆自由贸易港,四川日报2018年1月9日